O finansowaniu polityki w Polsce – fragmenty eseju

Obecnie toczy się debata publiczna o „sprawach finansowych” posłów. Kilka lat temu napisałem artykuł o finansowaniu partii z budżetu państwa pt. „Kartel wyborczy partii politycznych – uwagi na temat systemu finansowania polityki w Polsce”. Partie polityczne żyją na koszt podatnika, a politycy przyzwyczaili się do finansowego komfortu. Przedstawiam Czytelnikom wybrane fragmenty eseju:

Można powiedzieć, że polityka to walka czy gra o władzę. Tam gdzie jest władza, tam też są pieniądze i różnego rodzaju lobby. Żaden system nie może więc w pełni wyeliminować tzw. korupcji politycznej. Jeżeli zgadzamy się ze stwierdzeniem, że polityka to gra o władzę, to jako logiczna konsekwencja, musimy zgodzić się z tym, że rodzi to pokusę aby np. wydać więcej na kampanię niż rywale i wygrać, zdobywając władzę. Dlatego finansowanie partii z publicznych środków lub próba narzucenia limitów finansowania kampanii nie gwarantuje zaprzestania korupcji i jest skazana na porażkę z przyczyn mechanizmów polityczno-psychologicznych (celem jest osiągnięcie sukcesu politycznego). Dodatkowo dobrym usprawiedliwieniem do łamania czy obchodzenia przepisów prawa jest wytłumaczenie, iż robimy to dla dobra Narodu i Państwa bo przecież „my” będziemy rządzić lepiej niż ci „oni”. Kandydat czy partia w celu wygranej może więc usiłować pozyskać dodatkowe ze sfery prywatnej (już niedozwolone przez prawo i ustawę). Pamiętajmy, że wielu krajach walka o władzę prowadzi do wojen domowych, zabójstw politycznych czy zorganizowanej przemocy w celu zastraszania określonych grup społecznych. Musimy przyjąć, że walka o władzę w systemie demokratycznym, może niekiedy prowadzić do nadużyć finansowych w kampanii wyborczej w celu wygrania rywalizacji w wyborach.
Termin pieniądze polityczne (w wąskim tego znaczeniu) oznacza środki do finansowania kampanii wyborczych i organizacji partii politycznych. W szerszym znaczeniu pojęcie może zawierać m.in. pieniądze na rywalizację wewnątrzpartyjną, lobbing polityczny, pieniądze dla członków parlamentu (pensje i diety) i środki wykorzystane przez członków rządu na działalność, która jest propagandą wyborczą (1).
Rywale polityczni współzawodniczą zarówno o głosy, jak i o pieniądze (2). Pieniądz wywiera wpływ na współzawodnictwo w polityce (3). Działania podejmowane na rzecz realizacji celów politycznych muszą mieć zatem oparcie materialne, gdyż partie nie mogą prowadzić swojej działalności bez odpowiedniej bazy majątkowej i źródeł finansowych (4).
System partyjny jest uwarunkowany wieloma czynnikami i zjawiskami – tradycjami historycznymi, osobowościami liderów partyjnych, ukształtowaną w danym państwie kulturą polityczną, regulacjami konstytucyjnymi, ustawą o partiach politycznych. Jednak jednym z najistotniejszych czynników determinującym system partyjny, są regulacje dotyczące ordynacji wyborczej, określające prawne ramy rywalizacji wyborczej (5). M. Duverger stwierdził, że system wyborczy niewątpliwie wpływa na kształt systemu partyjnego, a partie polityczne mają decydujący wpływ na rodzaj systemu wyborczego (6). Ponieważ wszystkie partie są motywowane przez pierwszy i podstawowy cel wyborczy: wygrać wybory i maksymalizować zwycięstwo poprzez otrzymanie jak największej liczby mandatów (7).
(…)
Prawodawcy, którzy decydują o alokacji publicznych subsydiów, rzadko są neutralnymi sędziami gry politycznej, kierującymi się zasadami. Prawo jest ustanawiane przez aktualną większość, która działa w swoim interesie (8).
Jeśli chodzi o system finansowania partii politycznych, to występują trzy metody: tzw. finansowanie wewnętrzne, finansowanie zewnętrzne oraz finansowanie przez państwo (9).

Koncepcje partii politycznych
R. Katz i P. Mair wprowadza kategorię partii – kartelu. Powstaje kartel partii politycznych, czyli związek organizacji, które decydują o charakterze systemu partyjnego, przyjmują strategie kooperacyjne, aby w ten sposób zagwarantować sobie ciągły wpływ na władzę państwową. Jeżeli taki układ powstaje, to każda partia zaczyna się zachowywać jak ogniwo kartelu organizacyjnego o zamkniętym charakterze. W takim układzie powiązań musi napotkać zjawisko zacierania się różnic między rządzącymi a opozycją. Oznacza to m.in., że zaczynają maleć różnice w statusie materialnym zwycięzcy i pokonanego, a porażka wyborcza wcale nie oznacza wykluczenia z przetargów władczych. To wygląda jak spisek silniejszych przeciwko słabszym, co zresztą często podnoszą liderzy małych i nowych partii (10). Z drugiej strony R. Katz i P. Mair stawiają hipotezę, iż powstanie i funkcjonowanie tego kartelu byłoby niemożliwe bez przechwycenia kontroli przez jego członków nad instytucjami państwa. Model partii – kartelu jest logiczną konsekwencją odrywania się partii politycznych od społeczeństwa obywatelskiego i skupienia się wyłącznie na penetrowaniu instytucji państwa. Partie stają się quasi – agendami państwa, patrząc z pewnego oddalenia na interesy społeczeństwa (11). Istniejący system finansowania z budżetu konserwuje układ polityczny i sprzyja tworzeniu kartelu partii. Nowi ludzie i nowe ugrupowania, które nie mają pieniędzy, mają małe szanse na konkurowanie z partiami obecnymi już w parlamencie (12).
Panebianco wprowadza kategorię partii profesjonalno – wyborczej. Towarzyszy temu mediatyzacja apelu wyborczego. Nie sprzyja to formułowaniu rozbudowanych i ambitnych pod względem merytorycznym programów partyjnych. Powielanie takiego modelu w Polsce nie wydaje się najlepszym rozwiązaniem. Brak programów, które przedstawiałyby długofalowe wizje w dziedzinie polityki gospodarczej, społecznej czy zagranicznej (zamiast wyrafinowanej socjotechniki wyborczej) z punktu widzenia polskiej racji stanu świadczy o słabości partii politycznych. Oferta programowa zdominowana przez motywy bieżącego sukcesu wyborczego nie służy zatem podejmowaniu przez partie wyzwań stojących przed państwem i społeczeństwem (13).
System partii politycznych przypomina mi rynek komórkowy, gdzie kilka firm konkuruje ze sobą na wizerunek i promocje, a nie na rzeczywiste oferty dla klienta

Demokracja telewizyjna
Finansowanie partii z budżetu (bez zobligowania do przekazywania większych środków na funduszu eksperckiego) wzmacnia tendencję do stosowania marketingu politycznego, który zapewnia najwyższą efektywność działań wyborczych. Marketing polityczny pociąga za sobą także wymierne skutki w postaci lawinowego wzrostu kosztów kampanii wyborczych, o czym świadczy porównanie wydatków na kampanie w telewizji.
(…)
Finansując partie polityczne w takim kształcie na własne życzenie tworzymy tzw. demokrację telewizyjną. Spoty nie wnoszą nic merytorycznego do dyskusji politycznej i to w czasie, który jest najlepszym czasem na taką dyskusję. Zamiast rzeczywistych problemów, świadomość zajmuje nam pluszak (…). Można rzec, że sami fundujemy sobie taką pop-politykę, wojnę polsko – polską na bilbordy i spoty. Następuje alienacja partii. Obserwuje się coraz mniej spotkań z wyborcami Przy finansowaniu partii z budżetu właściwe byłoby ograniczenie pieniędzy na marketingową promocję: reklamy telewizyjne i bilbordy.
Kampanie wyborcze są jednym z czynników wpływającym na decyzję wyborczą (14). Wg badań TNS OBOP w wyborach 2001 r. o podjęciu decyzji jaką partię poprzeć w wyborach aż 10 proc. badanych zadeklarowało, że taką decyzję podjęło w dniu wyborów, a 19 proc. w czasie ostatnich dni przed wyborami (15). Elektorat niezdecydowanych jest kluczem do zwycięstwa wyborczego (16). Walka o władzę lub o jej utrzymanie przypomina coraz częściej czysto rynkową rywalizację, gdzie partia, polityk, program stają się produktami wymagającymi gigantycznych nakładów finansowych na promocję. To generuje zjawisko szeroko rozumianej korupcji politycznej (17).

Fundusze polityczne: między wolnością a równością
Zwolennicy subwencji wskazują na pewne pozytywne aspekty odnoszące się do finansowania partii z budżetu państwa. Jest to stworzenie finansowych gwarancji dla stałej działalności polityczno-organizacyjnej partii. Powoduje to pewną stabilizację systemu partyjnego. Stwarza też pewną ochronę przed niebezpieczeństwem skorumpowania, umożliwiając uwolnienie partii spod nacisku zorganizowanych grup interesów.
Dotowanie partii z budżetu państwa ma też wiele wad. Można w ten sposób doprowadzić do zagrożenia demokratycznych procedur gry politycznej, a w szczególności do osłabienia opozycji w systemie politycznym (zwłaszcza tej poza parlamentarnej) ponieważ w polskim systemie następuje ograniczenie szans partii małych i partii nowych. Prowadzi to do utrzymania status quo w systemie partyjnym. Praktyka pokazuje, że pomimo hojnych subwencji brakuje partii o silnych fundamentach finansowych. Partie zdane są na łaskę państwa, zamieniając się w „przedsiębiorstwa” dotowane z budżetu.
Uważam, że w obecny system nie zapewnia ani wolności, ani równości finansowania partii politycznych. Ustawa w tym kształcie nie eliminuje wad systemu (istnieje dalsze zagrożenie korupcją przy kampanii opartej na marketingu politycznym) i nie stwarza równości szans dla partii (subwencje stały się czynnikiem regulującym działalność partyjną).
Finansowanie partii nie tylko dotyka relacji pomiędzy polityką a pieniądzem, ale ma decydujący wpływ na sam sposób funkcjonowania demokracji (18). Regulacje dotyczące roli pieniądza w polityce muszą zapewniać lub utrzymywać uczciwe współzawodnictwo pomiędzy partiami funkcjonującymi, jak również między partiami starymi a nowo powstającymi (19). W działalności organizacyjnej partii istotną rolę odgrywa potencjał majątkowy czyli finanse i infrastruktura materialna, będąca w dyspozycji partii politycznej (20). Nowa partia nie może pozyskać (na skutek zakazów) w dostatecznej ilości środków, które umożliwiłyby rozwinięcie działalności (21). Czy przez ograniczenie możliwości samodzielnego finansowania się partii, nie została w ten sposób złamana konstytucyjna zasada równości wobec prawa? Czy zatem zasady te mają służyć walce z korupcją w polityce, czy też raczej tak naprawdę mają na celu zakonserwowanie istniejącego systemu partyjnego?
(…)
Partie przez subwencje mogą być nadmiernie rozpieszczane. Aby powstrzymać wygodną praktykę finansowania z budżetu, trzeba wzmagać wysiłki partii na rzecz pozyskiwania darowizn i składek (22).
Przy finansowaniu partii z budżetu można postawić pytanie: ile pieniędzy potrzeba na utrzymanie demokracji (23)? Jaka jest cena demokracji?
Należy pamiętać, że nie ma takich pieniędzy, które wystarczyłyby politykom na prowadzenie działalności. Zawsze potrzebują więcej. Partie stoją więc przed dylematem: albo będą miały lewą kasę na drogie kampanie medialne, albo przegrają wybory. Finansowanie z budżetu działalności partyjnej w żadnym państwie nie spowodowało likwidacji problemu nielegalnych funduszy (24). Pomimo przejęcia przez państwo dużej części ciężaru finansowania działalności partii, działania lobbingowe i korupcyjne kierowane przez świat biznesu do partii politycznych nie ustały (25). Co jakiś czas w wielu krajach ujawniają się nowe afery korupcyjne. Można wskazać na przykłady afer związanych z finansowaniem partii politycznych: H. Kohla w Niemczech i F. Mitterranda we Francji, czyli w krajach o bardziej ustabilizowanej demokracji. Cechą afer politycznych w Polsce jest bezkarność. Istnieje cały szereg spraw niewyjaśnionych już od dwudziestu lat.
Trudno jest dopracować się dojrzałego systemu partyjnego i politycznego. Brak jest też aktywnego społeczeństwa obywatelskiego opartego np. na najróżnorodniejszego typu stowarzyszeń. Jednakże partie również nie wykonują swojej pracy u podstaw w celu aktywizacji obywateli.
Praktyka ujawniła wiele luk w prawie (26). Praktyka pokazała też, że przepływu pieniędzy z biznesu do polityki nie zatrzyma żadna ustawa. Parafrazując zdanie pewnego klasyka: „partie polityczne się wyżywią”. Wiem, że nie ma idealnego systemu finansowania polityki. Wiele jednak wskazuje, że obecne założenia ustawowe odnośnie takiego ukształtowanie zasad pokrywania kosztów działalności partii nie spełniają pokładanych w nim nadziei.
Na zakończenie warto sobie raz jeszcze odpowiedzieć (twierdząco lub przecząco) na trzy pytania:
1. Czy subwencje dla partii politycznych podniosły jakość życia publicznego?
2. Czy subwencje spowodowały ograniczenie lobbingu jako źródło potencjalnej korupcji?
3. Czy obecny system jest akceptowany społecznie przez większą część opinii publicznej?

Więcej:
Jacek Łapiński, „Kartel wyborczy partii politycznych – uwagi na temat systemu finansowania polityki w Polsce”, s. 287 – 312, [w:] red. naukowa Stanisław Bożyk, Adam Jamróz, Konstytucja. Ustrój polityczny. System organów państwowych, Białystok 2010.

 

Przypisy do konkretnych fragmentów artykułu:
1 – Michael Pinto-Duschinsky, Pieniądze a polityka w reżimie demokratycznym, [w:] Red. M. Walecki, Kulisy finansowania polityki, Warszawa 2002, s. 92.
2 – Karl-Heinz Nassmacher, Analiza porównawcza finansowania partii politycznych w ustabilizowanych demokracjach, [w:] Red. M. Walecki, Kulisy finansowania polityki, Warszawa 2002, s. 11.
3 – Tamże, s. 19.
4 – B. Toszek, Prawne podstawy finansowania partii politycznych w Polsce (stan aktualny i propozycje zmian), [w:] red. K. Kowalczyk i Ł. Tomczak, Partie i systemy partyjne (stan i perspektywy), Toruń 2007, s. 58.
5 – M. Migalski, Czeski i polski system partyjny, Warszawa 2008, s. 154.
6 – W. Sokół, System partyjny w Polsce – specyfika, uwarunkowania, stabilizacja, [w:] red. J. Kornaś, Partie polityczne: permanentne problemy, Kielce 2005, s. 108.
7 – A. Żukowski, Kierunki ewolucji polskiego systemu wyborczego a interesy partii politycznych, [w:] red. K. Kowalczyk i Ł. Tomczak, Partie i systemy partyjne (stan i perspektywy), Toruń 2007, s. 23
8 – Michael Pinto-Duschinsky, Pieniądze a polityka w reżimie demokratycznym, [w:] red. M. Walecki, Kulisy finansowania polityki, Warszawa 2002, s. 94.
9 – R. Herbut, Teoria i praktyka funkcjonowania partii politycznych, Wrocław 2002, s. 100.
10 – R. Herbut, Teoria i praktyka funkcjonowania partii politycznych, Wrocław 2002. s. 99.
11 – Tamże, s. 99.
12 – J. Piński, R. Przedmojski, Wprost, 15.02.09.
13 – W. Sokół, System partyjny w Polsce – specyfika, uwarunkowania, stabilizacja, [w:] red. J. Kornaś, Partie polityczne: permanentne problemy, Kielce 2005, s. 96.
14 – M. Migalski, W. Wojtasiak, M. Mazur, Polski system partyjny, Warszawa 2007, s. 210.
15 – Tamże, s. 214.
16 – R. Herbut, Teoria i praktyka funkcjonowania partii politycznych, Wrocław 2002, s. 95.
17 – M. Bąkiewicz, Patologie w finansowaniu polityki, [w:] Red. M. Chmaj, Finansowanie polityki w Polsce na tle europejskim, Toruń 2008, s. 222.
18 – M. Walecki, Pieniądz a polityka w Europie Wschodniej, [w:] red. M. Walecki, Kulisy finansowania polityki, Warszawa 2002, s. 87.
19 – Karl-Heinz Nassmacher, Analiza porównawcza finansowania partii politycznych w ustabilizowanych demokracjach, [w:] Red. M. Walecki, Kulisy finansowania polityki, Warszawa 2002, s. 16.
20 – W. Sokół, System partyjny w Polsce – specyfika, uwarunkowania, stabilizacja, [w:] red. J. Kornaś, Partie polityczne: permanentne problemy, Kielce 2005, s. 97.
21 – S. Ślusarczyk, Finansowania partii politycznych – ewolucja i problemy w świetle orzecznictwa, [w:] red. J. Kornaś, Partie polityczne: permanentne problemy, Kielce 2005, s. 231.
22 – Karl-Heinz Nassmacher, Analiza porównawcza finansowania partii politycznych w ustabilizowanych demokracjach, [w:] Red. M. Walecki, Kulisy finansowania polityki, Warszawa 2002, s. 19.
23 – Karl-Heinz Nassmacher, Analiza porównawcza finansowania partii politycznych w ustabilizowanych demokracjach, [w:] Red. M. Walecki, Kulisy finansowania polityki, Warszawa 2002, s. 24.
24 – J. Piński, R. Przedmojski, Wprost, 15.02.09.
25 – S. Ślusarczyk, Finansowania partii politycznych – ewolucja i problemy w świetle orzecznictwa, [w:] red. J. Kornaś, Partie polityczne: permanentne problemy, Kielce 2005, s. 231.
26 – Red. W. Sokół i M. Żmigrodzki, Współczesne partie i systemy partyjne, Lublin 2008, s. 324.